【經濟彭博周報】這一疫…快速翻轉經濟理論

2021-06-21 03:56經濟日報 文／編譯林奕榮

如何管理經濟的觀念一旦根深柢固，要讓經濟理論和實踐發生根本性的轉變，可能需要歷經好幾個世代。推動政策快速轉向的因素，往往是重大事件，例如新冠肺炎疫情。

復甦步調比預期快

2020年疫情爆發、世界各經濟體停擺時，決策者毫不猶豫地縮短了經濟周期。例如，美國迅速投入龐大的公共支出，把經濟拉出了史上最嚴重衰退的泥淖，且復甦步調幾乎比所有經濟學家預期的還快。

2008年經濟大衰退，已引發各界對經濟政策的反思。然而，由美國前總統雷根、聯準會（Fed）前主席伏克爾在1980年代掌舵經濟以來的框架，大致維持不變，抑制和管理經濟成長速度的做法，主要是調整私人借貸成本，而非透過公共支出進行。

新冠疫情讓世界各國拋開這些傳統思維。在新經濟學中，財政政策取代了貨幣政策；政府直接發放現金給家庭和企業，並推升預算赤字紀錄。央行扮演次要、支持性的角色，包括購買政府債務和其他資產，把借貸成本維持在低點，並堅稱尚未到達擔心通膨的時機。決策官員也開始略過整體指標，觀察顯示收入和工作分配情況以及誰最需要幫助的數據。

這些擺脫正統做法的狀況，在一些最富裕的國家最明顯，但新興市場也出現轉向。就連長期以來支持審慎財政規則的國際貨幣基金（IMF）等機構，也開始宣傳政府刺激措施的好處。

美國和其他先進經濟體的新做法，讓復甦速度比2008年後快得多，也開啟政策之爭的新階段。過去的經驗讓決策者學會擺脫低迷，如今該了解如何管理繁榮。

先進國家政策轉向

幾個世紀以來，理論家一直在思考商業周期的循環和不可避免的起伏，並從大眾心理、制度複雜性甚至天氣模式中尋找原因。若依據傳統的周期規律，2020年經濟活動崩潰後，需要數年時間才能恢復。

然而，美國政府以前所未見的方式介入，避免家庭陷入最糟的狀況；美國政府大規模發放紓困金給數百萬失業民眾，彌補他們失去的工資。2020年第2季，若以國內生產毛額（GDP）衡量，美國經濟活動萎縮速度創歷史紀錄，但實質的家庭收入反倒增加。

美國政治人物們迅速行動的原因，是他們預見如果不這樣做將導致災難。此外，疫情時期的政策也受到2008年危機因應行動的影響。當時的決策讓經濟學家後悔了十年，他們認為，當初的因應措施不夠平衡，力道也不夠。當時政府出手拯救銀行業，修復了金融體系，但幾乎沒有幫助到負債累累的房主，任由家庭收入下降。

Fed明尼亞波利斯聯邦準備銀行總裁卡斯哈里（Neel Kashkari）2008年時擔任財政部官員，當時他曾協助銀行業紓困。卡斯哈里一再強調，新的疫情經濟學依然保護了金融體系，但做法是由下而上。去年春季，失業的美國民眾無力繳納房租、房貸和汽車的開銷，若政府當時沒有彌補民眾的收入損失，就業危機可能演變為金融危機。

卡斯哈里說：「由於國會積極通過財政刺激方案，美國民眾才有能力繳納帳單。如果國會沒這麼做，這些損失會持續累積並進入銀行業，沒人知道損失最終有多大。」

2008年時，許多國家擴張支出後開始擔心公共債務升高，因而迅速轉向控制預算，這個趨勢在歐洲最明顯。至於美國，各州和地方政府的撙節曾導致大量失業。在2008年後的十年裡，多數時間的失業率相對較高，經濟成長率較低。

緊縮主義在2020年迅速消退，即使在政客和央行長期堅持財政紀律的德國，政府也放棄要求平衡預算的規則，且不再反對與其他歐元區成員國聯合借款。IMF雖對債務水準上升提出警告，但也坦言政府過早縮減支出的風險會更高。

金融海嘯學到教訓

卡斯哈里說，2008年美國當局在審核接受援助的資格時過於挑剔，紓困力道不夠。2020年3月27日，卡斯哈里在媒體發表文章，檢討先前協助無力支付房貸民眾的措施。美國國會則在同一天通過了2.2兆美元的紓困法案。卡斯哈里在文章中指出：「之前我們制定許多標準，確保只有『值得受幫助』家庭獲紓困，但這種做法大幅縮小計畫的規模和步調，導致房市進一步修正，遭法拍者比受到援助者還多。」

新冠疫情時代政策的邏輯則不同，政治人物們認為，因疫情而失業的民眾主要是餐廳和其他服務業的低薪勞工，沒有誰是因為個人過錯失去工作。因此，國會議員們樂於支持大規模財政應對措施。與Fed過去主導的救火行動不同，政府推出新冠疫情紓困方案時，把紓困金直接撥給民眾。

在新冠疫情肆虐美國前，低薪勞工的困境已日益受到關注。2008經濟大衰退的幅度極深，復甦步調相當緩慢，就業市場在十年後才恢復到2008年之前的水準，也讓經濟不平等和種族議題成經濟政策焦點。政府對經濟的干預，被過度依賴自由市場所取代，財富和收入差距自1980年代以來持續擴大，在美國和一些已開發國家尤其嚴重。

直接發放紓困金給低收入家庭可能是一種強有力的新工具，可保護處於經濟階梯底部者的財富不會在經濟衰退時損失。美國約翰傑伊學院副教授梅森（J.W. Mason）表示，這個工具既然已在這次經濟衰退中被動用，下一次衰退出現時，決策者可能很難主張不予動用。

梅森說：「決策者在這場危機百分之百彌補民眾的收入損失，未來每次周期性衰退時，又為何不能比照辦理？」

財政措施重要性增

紓困措施的變化，凸顯經濟學的另一個重大轉變：權力從貨幣政策轉向財政政策，且央行對抗通膨的作用減弱。

1980年代初期，沃爾克掌管Fed期間把利率維持在高點，以消滅在70年代揮之不去的兩位數通膨。如今，經過一段長期的利率下滑且通膨幾乎停滯的時期，Fed正採取相反的做法。Fed主席鮑爾和其他決策官員支持擴大支出，並承諾把接近零的利率水準至少維持到就業率恢復疫情前的水準。2020年3月美國國會審議史上最大財政刺激計畫時，眾議院議長裴洛西說，鮑爾鼓勵她「放手去做」。

這項財政刺激計畫通過一年後，目前又有數兆美元額外支出獲得或等待批准。即使如此，Fed釋出的信號仍未改變。美國總統拜登的1.9兆美元疫情紓困法案在2021年3月獲得國會批准後，Fed官員淡化通膨風險。白宮經濟學家表示，包括接下來的4兆美元基礎設施和兒童照護計畫若能過關，最後卻導致難以接受的通膨，Fed依然可以介入，清理殘局。

通膨風險的爭論愈演愈烈。一些經濟學家和華爾街投資人指出，由於疫情刺激措施和封鎖狀態下的儲蓄，家庭握有充足現金；隨著新冠疫苗普及和經濟重啟，民眾渴望走出家門消費，這代表通膨將飆升。今年4月通膨率升至4.2%，是2008年以來最高水準，支持了這項論點。債券市場衡量未來五年通膨預期的指標，也升至十年高點。

保守派經濟學家也擔心通膨問題，但他們更反對拜登和鮑爾領導的新方向，宣稱這可能忽視一些基本的經濟學規律。哥倫比亞大學商學院榮譽院長哈伯德（ R. Glenn Hubbard）表示，財政政策必須面對事實：終究是要埋單的。

通膨議題引發關注

另一方面，拜登政府、Fed、多數華爾街預測人士以及購買抗通膨債券的投資人，都預期物價暫時飆升後將保持可控的狀態，這種觀點受到疫情爆發前那十年的影響。金融危機後的預算赤字和Fed寬鬆，2010年代初本來應該出現更高的通膨。2010年代末失業率降至半個世紀以來最低水準也應如此。然而，高通膨一直沒有來到。過去幾十年來，全世界的通膨率持續下降。

許多央行、財政部或經濟部門負責人都記得1970年代的高通膨及其後果，但年輕一輩經濟學家從未見過已開發國家的物價動盪情況。